di Achille Migliorelli – Il dibattito costituzionale si è incentrato, quantomeno a partire dagli anni settanta, sul tema della governabilità. Attualmente, uno dei mantra “sbandierati” dai sostenitori del “SI” è appunto che, con la legge di riforma della Costituzione, essa verrebbe assicurata.
1.- Per giustificare la riforma studiosi e politici schierati per il “SI” vedono nel Parlamento l’ostacolo più serio alla efficacia dell’azione governativa. L’On.le Violante è arrivato, addirittura, a sostenere che, dall’assetto costituzionale del 1948, è scaturito il principio della “non decisione”: i meccanismi costituzionali hanno provocato l’assenza della stabilità politica e dell’efficacia decisionale, che costituiscono il presupposto della governabilità. Per questa ragione si sono avuti vari tentativi di riforma della Costituzione, prima con la Commissione Bozzi del 1983, poi con la proposta della “grande riforma” da parte del PSI di Craxi, quindi con la Commissione De Mita-Iotti del 1993 e con la Commissione D’Alema del 1997. Da ultimo è intervenuta la riforma costituzionale di Berlusconi e Bossi del 2005, bocciata dal referendum dell’anno successivo. Ora, con la legge costituzionale Renzi-Boschi, si pretende di superare la “cronica debolezza degli esecutivi nell’attuazione del programma di governo, la lentezza e la farraginosità dei procedimenti legislativi”.
La marginalizzazione del Parlamento
Al riguardo, è bene osservare che l’invocato presupposto dell’eccessivo potere del Parlamento non corrisponde alla realtà, in quanto “la debolezza degli esecutivi … non è più seriamente prospettabile” (M. Volpi). Al contrario, è il Parlamento che sconta una progressiva e inarrestabile marginalizzazione dai circuiti decisionali. La verità è di tutt’altro tenore: “Se oggi c’è un potere che deve essere limitato questo è il Governo”, che, da tempo, ha preso il sopravvento senza adeguati bilanciamenti (G. Azzariti).
A conferma di ciò si richiama la legge n. 400 del 1988, nonché l’uso abnorme dei decreti legge e dei decreti legislativi, che hanno causato “veri e propri stravolgimenti del principio della competenza parlamentare nell’esercizio della funzione normativa primaria, che il controllo di costituzionalità delle leggi non è stato in grado di contrastare efficacemente” (A. Pizzorusso).
Ciò rilevato, appaiono perciò assolutamente pertinenti i rilievi svolti dal Prof. Marco Betzu, Ricercatore di Diritto costituzionale della Università degli Studi di Cagliari, il quale osserva: “Basti notare come, per far fronte alle disfunzioni dell’attività parlamentare, si sia diffusa e sia ormai acriticamente accettata, persino in parte della dottrina, la tendenza ad un utilizzo della decretazione d’urgenza ben oltre i limiti costituzionali della straordinaria necessità ed urgenza, provvedendo all’emanazione di decreti legge per risolvere problemi noti o adottare soluzioni già da tempo prospettate”.
Obiezioni analoghe possono essere sollevate in merito alla legislazione delegata. Anche in questo caso, è condivisibile certa dottrina, che chiarisce: “La notevole espansione della delega legislativa si è accompagnata negli anni non solo a deleghe vaste o ad oggetti plurimi, ma anche all’inserimento di clausole che consentono al Governo di approvare ulteriori decreti correttivi e integrativi” (M. Betzu). Questi aggiunge: “Le garanzie di pubblicità proprie del procedimento parlamentare sono state in questo modo ampiamente sacrificate, con una duplice conseguenza. In primo luogo, è divenuto di fatto inconoscibile il lavoro preparatorio che ha condotto all’articolato, perché esso non si è tenuto attraverso la pubblica dialettica parlamentare, ma è stato svolto entro le impenetrabili stanze degli apparati legislativi dei ministeri. In secondo luogo, diventa spesso non intelligibile il testo del provvedimento normativo vigente, in quanto oggetto di successive e spesso caotiche superfetazioni normative, succedutesi entro amplissimi termini temporali e in assenza di un chiaro coordinamento formale”.
Questo modo di procedere esprime una “torsione governo-centrica” (M.Betzu), che viene giustificata proprio in nome della esigenza di assicurare la governabilità del sistema. Inoltre, riduce il Parlamento ad una vera e propria “fabbrica delle leggi” (G. Azzariti).
Il procedimento legislativo “a data certa”
2.- Con la riforma si è voluto “costituzionalizzare” questa prassi, che, negli anni, ha letteralmente fagocitato il potere legislativo. Sarebbe stato, perciò, auspicabile che si perseguisse l’obiettivo di rafforzare l’azione parlamentare al fine di ottenere un bilanciamento dei poteri. Aspetti importanti della riforma, invece, segnano un profondo squilibrio tra il ruolo del Parlamento ed il ruolo del Governo.
Tra questi, può essere senz’altro considerato il procedimento legislativo “a data certa”, disciplinato dal nuovo art. 72 della Costituzione. Tale norma prevede una corsia preferenziale, in quanto riconosce al Governo, ad eccezione di alcuni casi, di poter “chiedere alla Camera dei deputati di deliberare, entro 5 giorni dalla richiesta, che un disegno di legge indicato come essenziale per l’attuazione del programma di Governo sia iscritto con priorità all’ordine del giorno e sottoposto alla pronuncia in via definitiva della Camera dei deputati entro il termine di settanta giorni dalla deliberazione. In tali casi, i termini di cui all’art. 70, terzo comma, sono ridotti della metà”.
Non può sfuggire che non vengono imposti limiti stringenti all’uso del procedimento preferenziale e che, in effetti, poiché la condizione fissata per accedervi è rappresentata dall’essere esso destinato all’attuazione del programma, il Governo può farvi ricorso ogni qualvolta lo ritenga opportuno. E’, dunque, possibile trarre una conclusione: è fondato il sospetto che si voglia “marginalizzare il Parlamento dal procedimento di formazione della legge”, sulla base dell’idea tutta “populistica”, secondo cui “la discussione parlamentare sulle leggi sia, nel migliore dei casi, una perdita di tempo” (F. Cerrone). Altri riferimenti potrebbero essere fatti al fine di dimostrare che la riforma costituzionale, nel tentativo del rafforzamento dell’esecutivo, di fatto esautora la centralità del Parlamento, portando alle estreme conseguenze la prassi – seguita da decenni – di rivendicare al Governo la potestà legislativa.
La mistica della governabilità
3.- Ho iniziato i commenti alla legge di riforma con una citazione del Prof. Gaetano Azzariti, ordinario di Diritto costituzionale presso la Facoltà di Giurisprudenza dell’Università di Roma “La Sapienza”. Desidero, ora, concludere questi interventi, ricorrendo nuovamente all’Illustre cattedratico. Egli scrive: «Se c’è un risultato che è stato perseguito dai nostri revisori costituzionali questo è la “governabilità”. E’ sin dalla metà degli anni settanta … che si è teso a sbloccare il sistema politico italiano, abbandonando le logiche – ritenute perverse – di una democrazia consociativa. Ci si è così mossi contro lo spirito proprio della nostra Costituzione repubblicana, la quale sul compromesso tra diversi ha eretto il proprio edificio». Questo il discutibile obiettivo perseguito: «… è ora di semplificare il sistema politico, di garantire ai poteri di governare senza subire veti o essere paralizzati da un multipartitismo estremo e rissoso: questa la nuova filosofia che è venuta progressivamente ad affermarsi». Ci troviamo, insomma, di fronte a quella che lui chiama “La mistica della governabilità”.
Quale conclusione trae? Nello scritto compare tanta amarezza e delusione. «A forza di semplificare non è rimasto più nulla. Si è assistito a una progressiva emarginazione del Parlamento, privato di poteri propri, espropriato dal governo nell’esercizio della funzione legislativa, ridotto nella sua capacità di rappresentare il pluralismo sociale. Non si è pensato a ri-qualificare il sistema della rappresentanza politica e istituzionale, sempre più evanescente, perché il rischio era di re
alizzare quella centralità del Parlamento che la Costituzione prescrive, ma che nessuno veramente auspicava, anzi che in molti temevano. E’ bastato molto meno: modificare i regolamenti parlamentari, adottare un sistema elettorale distorsivo, et voilà. Il Parlamento non c’è più».
Questo è il costituzionalismo moderno. Questa è la sostanza della riforma, che ci apprestiamo a respingere o confermare il 4 dicembre.
Non me la sento di chiudere questi miei interventi senza dire che sono d’accordo perché, all’indomani della auspicata bocciatura della legge Renzi-Boschi, si studi (ed approvi) l’aggiornamento della Carta del ’48. Ci vogliono, però, uno spirito ed una consapevolezza del tutto nuovi. Sarebbe bello ricreare lo spirito della Costituente. Mi aiuta La Pira nell’individuare il clima che servirebbe. Orbene il 22 dicembre 1947 il giurista siciliano prese la parola e chiese che, in qualità di preambolo alla Costituzione, fosse posta la formula: “In nome di Dio il popolo italiano si dà la presente Costituzione”. Sono facili da immaginare le fortissime critiche che seguirono. La Pira, allora, ritirò la proposta, dicendo: “Se tutto questo dovesse produrre la scissione dell’Assemblea, io per conto mio non posso dire che questo: che ho compiuto secondo la mia coscienza il gesto che dovevo compiere”. E tutta l’Assemblea si alzò in piedi. Altra volta, parlò del “progetto della casa comune che noi costituenti concepimmo con una architettura armoniosa e, in certo senso, unica e originale”. Condivisione e unità occorrono, dunque, per erigere e difendere la casa comune.
Vinciamo, allora, questa battaglia e facciamo in modo, anche se è estremamente difficile, di ricreare il clima della Costituente. Si cerchi, quantomeno, di non prevaricare e di praticare rispetto verso le posizioni altrui, anche le più distanti e antagoniste.
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